Le contrat de 1969

Le développement des ressources naturelles de la province représente l'une des grandes ambitions qu'entretient le gouvernement Smallwood. Dans ce but, en 1952, le premier ministre Joseph R. Smallwood se tourne vers les dirigeants de grandes banques et d'importantes industries. Cette rencontre débouche sur la formation de la société British Newfoundland Corporation (BRINCO) l'année suivante. Le gouvernement lui octroie alors de vastes droits fonciers et relatifs à l'eau. Parmi ces derniers, le potentiel hydroélectrique des chutes en amont du fleuve Hamilton, rebaptisé fleuve Churchill en 1965.

Les chutes Churchill, Labrador, vers 1969
Les chutes Churchill, Labrador, vers 1969
L'eau qui se déverse des chutes et des rapides situés en amont des chutes fournit l'énergie hydraulique nécessaire au fonctionnement de la centrale hydroélectrique des chutes Churchill, dont la construction s'est terminée en 1974.
Avec la permission de la Commission géologique du Canada, Ressources naturelles Canada, © 1998.

Les droits relatifs à l'eau de 1958

En 1958, la société British Newfoundland Corporation (BRINCO) fonde la société Hamilton Falls Power Company (HFPCo) qui portera plus tard le nom de Churchill Falls (Labrador) Corporation (CFLCo). C'est une filiale constituée en vertu d'une loi fédérale. C'est à elle que sont transférés les droits relatifs à l'eau des chutes du fleuve Hamilton. La société British Newfoundland Corporation demande ensuite à la société Shawinigan Engineering Company d'acquérir une participation de 20 p. 100 dans la Hamilton Falls Power Company.

Les défis du projet

Selon les auteurs J. Feehan et M. Baker (2005), le développement hydroélectrique des chutes Hamilton (plus tard chutes Churchill) constitue à l'époque tout un défi. C'est un énorme projet à réaliser dans un emplacement isolé situé à 200 kilomètres de la frontière du Québec, par conséquent très éloigné des grandes agglomérations urbaines qui en consommeront la production. L'emplacement même de la centrale limite la vente de l'électricité à la province de Québec ou dans cette province. Sinon, l'électricité destinée à d'autres marchés devra nécessairement traverser le territoire québécois.

Cette situation soulève un problème pour deux raisons. D'abord, en 1927, le Comité judiciaire du Conseil privé avait établi la frontière intérieure du Labrador. Le résultat de cette décision avait suscité alors un fort mécontentement au Québec. Cet enjeu demeurait un sujet très délicat dans les années 1960. Ensuite, le gouvernement québécois a refusé le transport sur son territoire de l'électricité produite au Labrador vers des marchés de l'Ontario ou des États-Unis. L'Acte de l'Amérique du Nord britannique interdit aux gouvernements provinciaux de nuire au commerce interprovincial. Pourtant, dans les années 1960, le gouvernement du Québec rejette l'idée d'un réseau électrique à l'échelle du pays. Selon le gouvernement, la production et le transport de l'électricité sont de compétence provinciale.

Des pourparlers entre la British Newfoundland Corporation (BRINCO) et Hydro-Québec s'amorcent au milieu des années 1950, mais ne mènent nulle part avant le début des années 1960. À cette époque toutefois, de nouvelles mesures législatives fédérales facilitent la négociation de contrats à long terme sur l'exportation de l'électricité excédentaire. En 1962, le gouvernement du Québec entreprend la nationalisation de toutes les sociétés privées de production d'électricité. La participation de 20 p. 100 détenue par la Shawinigan Engineering dans la filiale Hamilton Falls Power Company appartient dorénavant à Hydro-Québec.

La société British Newfoundland Corporation et sa filiale Hamilton Falls Power Company s'inquiètent d'un possible conflit d'intérêts lors de négociations entre Hydro-Québec et cette dernière. Le premier ministre Smallwood s'offusque que le gouvernement québécois nationalise également la participation de la société Shawinigan Engineering dans le projet de centrale. Finalement, la British Newfoundland Corporation parvient à un compromis qui permet au gouvernement provincial de détenir également une participation dans sa filiale. Les négociations se poursuivent donc entre la British Newfoundland Corporation, sa filiale et Hydro-Québec. L'épineuse question du prix met un frein aux discussions en 1964. Le gouvernement du Québec suggère alors au gouvernement Smallwood la nationalisation de la British Newfoundland Corporation.

Le premier ministre Smallwood préfère plutôt étudier l'hypothèse de la route atlantique pour le transport de l'électricité de la centrale des chutes Churchill vers les provinces des Maritimes et la Nouvelle-Angleterre. Une ligne à haute tension descendrait vers la côte méridionale du Labrador, puis parcourrait la côte ouest de l'île de Terre-Neuve. Des câbles sous-marins prendraient ensuite le relais jusqu'au continent. Cette option n'est pas rentable en raison de ses coûts astronomiques. Le premier ministre Smallwood songe ensuite à demander au gouvernement fédéral de déclarer d'intérêt national le projet de centrale des chutes Churchill, passant ainsi outre aux objections du Québec sur le transport de l'électricité sur son territoire. Dans son livre intitulé Brinco: The Story of Churchill Falls, Philip Smith signale qu'en septembre 1967, Smallwood menace d'expédier cette requête au gouvernement fédéral si la British Newfoundland Corporation ne s'entend pas avec Hydro-Québec. Toutefois, les dirigeants de BRINCO et de sa filiale (CFLco) le persuadent de faire preuve de patience. En effet, un accord serait sur le point d'être conclu avec Hydro-Québec sous la forme d'une lettre d'intention. La British Newfoundland Corporation, désireuse d'obtenir une entente, tient à éviter que le projet ne dégénère en grande querelle fédérale-provinciale. Le fédéral y entrevoit une éventuelle menace à l'unité canadienne.

Lettre d'intention

En octobre 1966, Hydro-Québec et Churchill Falls (Labrador) Corporation (CFLco) paraphent une lettre d'intention. Y est précisée une prolongation non prévue de la durée du contrat à 44 ans selon que le début de la production est pris en compte, ou à 40 ans si c'est plutôt la fin de la construction de la centrale. Une autre clause stipule un régime de prix abordables au cours de cette période. En contrepartie, Hydro-Québec assume certains risques liés à des dépassements de coûts de construction comme difficultés financières potentielles.

La construction de la centrale se met en branle pendant que se négocient les clauses du contrat reposant sur la lettre d'intention. Ce sont de longues et complexes négociations. Le programme de construction doit correspondre à la demande énergétique qu'envisage Hydro-Québec. Les dépenses qui y sont associées finissent par entraîner de graves problèmes financiers pour la Churchill Falls (Labrador) Corporation et sa société mère (BRINCO). À cette étape, la filiale accorde d'importantes concessions à Hydro-Québec relativement au contrat et aux plans de financement et d'actionnariat. En juillet 1968, les modalités du contrat spécifient que la participation d'Hydro-Québec dans la Churchill Falls (Labrador) Corporation s'élève à 32,4 p.100. Il y a aussi possibilité de hausse de ce pourcentage si la Churchill Falls (Labrador) Corporation ne parvient pas à obtenir le financement voulu dans les mois à venir.

Le contrat

Le contrat signé en 1969 indique la vente d'environ 31 000 milliards de kilowatts/heure à Hydro-Québec par année pendant 40 ans. Le prix fixé est d'environ 3 mills (les 3 dixièmes d'un cent canadien) par kilowatt/heure pour les 5 premières années, suivi d'une baisse graduelle jusqu'au prix plancher approximatif de 2,5 mills durant les 15 dernières années. À la fin du contrat, celui-ci est automatiquement reconduit pour un autre 25 ans avec un prix de vente de 2 mills. J. Feehan et M. Baker (2005) soulignent que cette modalité diverge considérablement de la clause mentionnée dans la lettre d'intention. Cette dernière présumait la tenue de nouvelles négociations et un accord sur les dispositions de reconduction. Les auteurs constatent qu'Hydro-Québec formule sa demande d'amendement au moment où la situation financière de la Churchill Falls (Labrador) Corporation est précaire, et seulement quelques semaines avant la conclusion d'une entente sur les clauses cruciales du contrat.

Au début des années 1970, en s'appuyant sur le bail des droits relatifs à l'eau, le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador exige de garder un plus grand nombre de mégawatts pour répondre aux besoins en énergie croissants de la province. La montée des prix de l'énergie au cours des années 1970 le pousse, en 1980, à l'adoption de mesures législatives visant la rétrocession des droits relatifs à l'eau que détient la Churchill Falls (Labrador) Corporation. Ces mesures font l'objet d'un litige. Dans les deux cas, les requêtes du gouvernement sont rejetées. Diverses tentatives de renégociation du contrat échouent. Celui-ci provoque encore beaucoup d'amertume dans la province de Terre-Neuve-et-Labrador.

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